Respuestas estatales en torno a la alimentación y al cuidado: los casos de los Programas de Transferencia Condicionada de Ingreso y el Plan de Seguridad Alimentaria en Argentina
Escrito por Laura Pautassi
Publicado en Argentina, Seguridad Alimentaria y Nutricional
Antecedentes
La investigación se propuso analizar las interrelaciones entre la adopción de un enfoque de derechos humanos y la lógica subyacente en los programas sociales aplicados en Argentina en el contexto de postcrisis 2001-2002, a partir del desarrollo de un trabajo empírico que recogió las formas que adoptan las estrategias alimentarias y de cuidado, las vinculaciones existentes entre ambas y de qué manera se proveen servicios de cuidado a amplios sectores de la población. Especial interés tuvo el análisis de las relaciones que se entretejen entre estas estrategias desplegadas mayoritariamente por las mujeres proveedoras de cuidado y otros actores involucrados, como las organizaciones sociales y comunitarias (OSC). Estas relaciones permitieron desarrollar a su vez vinculaciones teóricas y empíricas entre el “derecho a la alimentación” y el “derecho al cuidado” y la interdependencia con el diseño específico de las políticas sociales como también en el diseño de indicadores de medición de cumplimiento del derecho a la alimentación adecuada.
A continuación se detallan los avances, la metodología empleada y algunos resultados obtenidos. Si bien no han sido incluidos en este Resumen por razones de falta de espacio, el equipo Derechos Sociales y Políticas Públicas (DSPP) también ha elaborado, en el contexto del proyecto, contribuciones que establecen recomendaciones para el cuidado de la infancia en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria, en especial en el marco de diversos programas sociales de manera de articular un proceso de cierre de los mismos y de transición hacia políticas efectivamente universales y de posibles ampliaciones y perfecciones que puedan implementarse en la actual Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH).
Es destacable que el trabajo de investigación está acompañado por actividades de difusión (presentación a Congresos y Jornadas, realización de una publicación electrónica); organización de eventos científicos (en el marco del Seminario DESC y Políticas Públicas); actividades docentes especialmente destinadas a la incorporación del derecho a la alimentación en el currícula de grado y de postgrado de diversas Universidades; y actividades de comunicación con organismos legislativos y organizaciones de la sociedad civil.
Objetivos
Objetivo 1: Establecer relaciones teóricas y empíricas entre el derecho a la alimentación y el derecho al cuidado y su vinculación con el diseño específico de políticas sociales
Ya ha transcurrido una década del nuevo siglo en el cual se ha instalado en los debates académicos, políticos y técnicos la demanda por políticas públicas con enfoque de derechos. Estilizadamente, este enfoque considera que el marco conceptual que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un corpus de principios y pautas aplicables en las políticas de desarrollo y, al mismo tiempo, precisa las obligaciones –positivas y negativas- de los Estados en materia de cumplimiento de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como también civiles y políticos (DCyP) (Abramovich y Pautassi, 2009). A partir de allí, se abre un espectro variado de relaciones entre derechos y políticas, sistemas de evaluación bajo estándares de derecho; accountability (horizontal y vertical) y diversas esferas de responsabilidad a nivel de los Estados y a nivel internacional. Este abordaje marca un punto de inflexión en la dinámica de los procesos sociales de las últimas décadas, particularmente respecto de las políticas sociales focalizadas promovidas por los organismos internacionales de asistencia crediticia y adoptadas por los distintos gobiernos en América Latina durante la aplicación de las políticas de ajuste neoliberal (mediados de los ochenta y durante los noventa). Más allá de este marco, y como ha conformado uno de los objetivos de la presente investigación, un sinnúmero de programas sociales de “combate” a la pobreza y asistencia a los sectores vulnerables sólo se han traducido en programas con “filtros” de derechos, remozando viejas prácticas focalizadoras con una retórica de derechos (Pautassi et al, 2010).
A su vez, el desarrollo de un enfoque de derechos aplicado al cuidado, ha motivado un impulso a la consideración del cuidado como derecho: el derecho a cuidar, a ser cuidado y a cuidarse (autocuidado) (Pautassi, 2007) conceptos que han ido ingresando en la agenda de política pública de la región. Concluida la revisión bibliográfica realizada en el marco del proyecto, y con el objetivo de analizar las vinculaciones entre alimentación y cuidado, se analizaron específicamente, siempre aplicando la metodología del enfoque de derechos, las dimensiones involucradas para la satisfacción del derecho a la alimentación adecuada y al cuidado, partiendo del supuesto que este derecho no significa solamente la obligación estatal de que ninguna persona padezca hambre, sino que es un derecho complejo con diversos atributos los que a su vez implican una serie de obligaciones para los Estados (FIAN, 2007: 9). Concordantemente, se analizó el importante corpus de instrumentos que garantizan el derecho a la alimentación adecuada, tanto en general como para personas determinadas.
De conformidad con el PIDESC (art. 11 Inc. 1 y 2) el hacer efectivo el derecho a un nivel de vida adecuada implica la garantía de la alimentación, vestido y vivienda. Particularmente, respecto a la alimentación, los Estados tienen obligación de adoptar medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre y la malnutrición. Esto es, programas concretos que se necesitan para mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales. Por su parte, la Convención de Derechos del Niño (CDN, art. 24.2 y 27) establece en los artículos las particularidades de este derecho para niños, niñas y adolescentes, que incluye la obligación de los estados de adoptar medidas para reducir la mortalidad infantil, a combatir enfermedades y la malnutrición, suministrar alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre y garantizar el acceso a la información respecto a salud y nutrición. Asimismo otorga a los padres o adultos responsables del niño/a una posición primordial en lo relacionado a proveer medios económicos y condiciones de vida necesarias, siempre dentro de sus posibilidades. Este último constituyó un aspecto especial de indagación, buscando fijar el alcance de consideraciones como “dentro de sus posibilidades” y estrechamente vinculadas con el contenido mínimo del derecho. Del mismo modo, los adultos mayores requieren el ejercicio del derecho a la alimentación adecuada en consonancia con el ejercicio del derecho a ser cuidados.
La interpretación del derecho a la alimentación adecuada en sentido amplio incluye no solo las medidas concretas, políticas públicas, sino la necesidad de reformas institucionales necesarias, incluyendo garantías, protección y accesibilidad para la realización plena de este derecho. Por ende, la violación del derecho a la alimentación perjudica el ejercicio de otros derechos humanos e involucra a varias generaciones y está estrechamente vinculado a la distribución societal del cuidado. La disponibilidad de indicadores de progreso se presenta como un importante instrumento para la evaluación y seguimiento de las obligaciones estatales.
Al respecto, se analizaron las potencialidades de los indicadores de medición de derechos en el campo del derecho a la alimentación (Balardini y Royo, 2012) a partir de una revisión de los desarrollos realizados y del desafío de construir indicadores específicos de satisfacción del derecho a la alimentación adecuada y del derecho al cuidado (Pautassi, 2012). Precisamente uno de los obstáculos del trabajo de campo consiste en la brecha existente entre las demandas de medición y la disponibilidad de información estadística y cualitativa por parte de los Estados. Asimismo se indagó, a partir del análisis de un fallo, sobre las respuestas judiciales en materia de contenido y alcance del derecho a la alimentación y al cuidado (Bestard, 2012).
El marco conceptual desarrollado permite establecer relaciones con los casos seleccionados, concretamente con los programas sociales y programas de transferencias condicionadas de ingresos, como con las estrategias desarrolladas por las familias y por las mujeres para poder proveer de alimentos y cuidado –en sentido amplio- tanto a las familias como a nivel comunitario. A continuación se presentan los resultados obtenidos de estas interdependencias señaladas, dejando consignada la necesidad de indagar y avanzar a futuro en este importante campo de provisión de bienestar y satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales.
Objetivo 2: Analizar y comparar límites que han presentado los programas sociales desde un enfoque de derechos para garantizar el derecho a la alimentación y al cuidado
Para el logro de este objetivo se seleccionaron dos casos de programas sociales: los PTC (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y Programa Familias por la Inclusión Social) y el Plan Nacional Seguridad Alimentaria (PNSA). Luego se efectuaron las siguientes operaciones:
(a) Revisión bibliográfica sobre los programas, con la finalidad de actualizar el debate sobre los alcances que estos programas; (b) Análisis de entrevistas a informantes clave y otros datos primarios y secundarios. Aquí las actividades desarrolladas estuvieron vinculadas con: entrevistas de los actores claves de las políticas analizadas (funcionarios estatales, líderes de OSC vinculados con los programas seleccionados, expertos en el tema), y análisis de los documentos públicos que le dan sustento legal y operativo a los programas, elementos esenciales para efectuar un análisis desde “el enfoque de derechos”.
El relevamiento efectuado permitió establecer puntos de continuidades y rupturas entre los casos analizados. Indudablemente, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) por su cobertura y relevancia presupuestaria implicó un cambio en la política alimentaria destinada a sectores en situación de vulnerabilidad. Asimismo, tres novedades lo diferenciaron de las anteriores intervenciones alimentarias: la incorporación en su denominación del concepto de “seguridad alimentaria”, el surgimiento asociado a la participación social (campaña mediática/ iniciativa popular) y su origen a través de una ley del Congreso. No obstante, el PNSA no implicó transformaciones sustantivas en la forma de concebir las políticas alimentarias, es decir, continuó primando en su implementación, una lógica gastronómica a través del reparto de alimentos o transferencias para el sostenimiento de la modalidad de comedores. Más aún, cuando se piensa en el PNSA a la luz de los programas de transferencia condicionada de ingreso destinados en la mayoría de casos a las mismas familias y surgidos en el contexto de la crisis, se hace visible que se trató de programas superpuestos que no se articularon entre sí salvo algunas excepciones. Queda el desafío de articular las intervenciones en materia alimentaria con otras políticas destinadas a las familias, así como también la adecuación a un enfoque basado en derechos, capaz de garantizar contenidos mínimos, participación, buenos diagnósticos y adecuada rendición de cuentas (Arcidiácono, 2011).
A la luz de del material legislativo analizado (dictámenes, versiones taquigráficas de sesiones y/o reuniones) se destaca que hacia el final del período de análisis (2009-2011), es positivo encontrar en la agenda legislativa la temática alimentaria y la aprobación por parte de la Cámara de Diputados de un proyecto que plantea acompañar los esfuerzos de la FAO en pos de garantizar el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria en el país y la región. Asimismo, se han presentado nuevas propuestas bajo la concepción de soberanía alimentaria, con una mirada que incluye al derecho a la alimentación, y propone asimismo modelos de desarrollo y un abordaje más integral (Carrasco, 2011).
Por su parte, los PTC fueron analizados identificando qué concepciones subyacen en torno al rol de la mujer y el cuidado de los niños. Los resultados obtenidos señalan que se trató de programas sociales que se caracterizaron tanto por introducir una mayor corresponsabilidad a las madres en situación de pobreza (transferencia de ingresos condicionados a contraprestaciones laborales y/o condicionalidades en salud y educación), como por no incorporar ninguna medida que facilitara el cuidado de los hijos y la incorporación de estas mujeres al mercado laboral. Estos programas reforzaron la idea de que el cuidado es una responsabilidad individual (no social) de las mujeres (no compartida con los progenitores varones).
Objetivo 3: Explorar el vínculo existente entre las estrategias alimentarias y de cuidado que se implementan a nivel comunitario y en relación con los programas sociales
A los fines de dar cuenta del vínculo existente entre las estrategias alimentarias y de cuidado y la red de relaciones que se generan en el nivel comunitario y en relación con los programas sociales, se realizaron las siguientes actividades: (a) Elaboración de un marco conceptual y metodológico que permitiera establecer relaciones teóricas y empíricas entre los conceptos “estrategias alimentarias” y “estrategias de cuidado”. (b) Trabajo de campo que permitió un abordaje del conjunto de relaciones sociales entre el ámbito familiar, los Programas de Transferencia Condicionadas de Ingresos (PTC) y las organizaciones comunitarias que proveen de cuidado a la primera infancia en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria. El trabajo de campo efectuado permitió establecer relaciones empíricas entre el cuidado y las necesidades alimentarias que pueden observarse en diversos niveles de análisis y ámbitos por donde estas transcurren, tanto familiares como extrafamiliares. La caracterización efectuada en torno a la “distribución societal del cuidado” en la primera infancia dio cuenta cómo cuando la oferta pública estatal no brinda cobertura o es residual –y no existen ingresos para contratar servicios en el mercado- se acude a la oferta pública no estatal disponible: las OSC y otros dispositivos de atención en la primera infancia de carácter residual que han proliferado en los últimos años. Asimismo, se pudo observar cómo los programas sociales -sean estos PTC y/o alimentarios- ocupan un lugar muy relevante en las estrategias alimentarias y condicionan las relaciones de cuidado entre los miembros de la familia.
Uno de las principales hallazgos del trabajo de campo es destacar cómo las estrategias de cuidado y las alimentarias son inseparables: (i) en Argentina la reconfiguración de responsabilidades de cuidado en el “tercer sector” se produjo para atender tanto demandas alimentarias como de cuidado específicas; (ii) los “nuevos dispositivos” de atención en la primera infancia (como el Programa Primera Infancia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) se encuentran atravesados por fuertes demandas de cuidado y también alimentarias; (iii) los PTC implementados durante las últimas décadas plantean condicionalidades vinculadas con el cuidado y lo alimentario (cfr. Objetivo 2 de la investigación); (iv) las estrategias desplegadas por las familias dan cuenta de cómo la búsqueda de un lugar donde los niños puedan ser cuidados es inseparable de la existencia de un buen comedor, el acceso a la vianda etc; (v) las mujeres “cuidadoras” cobran -no sin cierta frecuencia- en especie a través de una vianda o un excedente de comida; la mujer “cuidadora” es también “dadora” de alimentos (Zibecchi y Mouriño, 2012). Como puede observarse, no pueden comprenderse las necesidades de cuidado sin íntima relación con las necesidades alimentarias y viceversa.