Dos Continentes, los mismos desafíos para el ejercicio del Derecho a la Alimentación
Escrito por Cecilia Luna
En junio de 2011, tuve la oportunidad de participar en un evento organizado en forma conjunta por del Relator Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación, Sr. Olivier De Schutter, la FAO y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). La Consulta de Expertos sobre la implementación del derecho a la alimentación para la región de América Latina, se celebró en Bogotá, Colombia. Esta fue la primera reunión de este tipo para discutir los progresos del derecho a la alimentación en la región. La reunión además de un rico intercambio de experiencias, nos dejó sin lugar a dudas, muchísimos aprendizajes.
Fue grato encontrarme con muchas caras conocidas de tantos países con quienes he tenido la ocasión de trabajar; y, al mismo tiempo, conocer otras nuevas también juntas para compartir experiencias y esfuerzos, buscando una implementación más “real” y “práctica” del derecho. Han sido tantos los años de trabajo en estos países que este espacio para el análisis conjunto de los progresos realizados fue una excelente iniciativa celebrada por todos nosotros.
Durante el evento, los diferentes participantes pudieron exponer sus propias vivencias a nivel de país, indicando tanto los progresos como los desafíos existentes. Fue sorprendente la información que se fue generando durante las discusiones, el calor del debate y la honestidad en presentar los obstáculos; pues, estábamos ahí para recomendar y procurar mejores iniciativas. Coincidimos en que a pesar de todos los logros, las medidas aún no eran suficientes para combatir el hambre y la desnutrición. Y nos preguntamos entonces ¿qué es lo que hacía falta?… y… ¿cuáles eran las brechas que había que cerrar para lograrlo?
Conseguimos tener un consenso en que los países han avanzado mucho en lo que se refiere a aprobación de políticas y normativas (ocho países de la región ya cuentan con una legislación específica sobre soberanía o seguridad alimentaria y nutricional: Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Venezuela); y, en cierto modo también han evolucionado en el marco institucional para la coordinación de la seguridad alimentaria y nutricional. Sin embargo, hay aún una gran distancia entre lo que se aprueba y lo que se aplica.
Me detendré en estas líneas, para hacer un recorrido rápido de los elementos que están creando esa distancia y en las oportunidades que existen para cerrarla.
El primer paso necesario es reconocer que la alimentación adecuada y el no padecer de hambre son un derecho; y, como tal constituyen obligaciones primordiales del Estado hacia los titulares de ese derecho. El mejor entendimiento de lo que el derecho significa, contribuirá a la mayor inclusión del tema en las agendas políticas y económicas de los países; por lo tanto, debemos invertir en el conocimiento y capacidades de quienes son titulares del mismo y de quienes desde el Estado toman decisiones e implementan acciones, dejando de lado la mala interpretación de que el derecho es sólo un concepto legal restringido a los profesionales del Derecho.
Otro aspecto anotado, es la necesidad de una voluntad política consistente por lograr cambios estructurales que favorezcan sobre todo a los grupos menos favorecidos. Está demostrado que en los países donde el compromiso político ha sido mayor, se ha logrado cambios sustanciales, buen ejemplo de aquello es el Programa Fome Zero de Brasil lanzado en 2003 por el Ex Presidente Luis Ignacio Lula Da Silva. Consideramos que en este ámbito, favorece también la concientización a los tomadores de decisión sobre las implicaciones y el costo que tiene el no tomar medidas urgentes.
Los países han reparado en que un esquema económico favorable, no lograría nada sin otros elementos complementarios y esenciales. Esos elementos, tienen relación con introducir normas que intenten orientar y garantizar el apropiado accionar de los Gobiernos en conjunto con la sociedad, basándose en los principios de derechos humanos [2]. Si bien fue subrayado que los marcos normativos son una herramienta que necesita esfuerzos complementarios, los que serán mencionados a lo largo de este texto.
El derecho a la alimentación debe ser institucionalizado en los diferentes sectores y programas. La autoridad que coordina la materia debe estar adscrita al más alto nivel político posible. Su mandato debe incluir explícitamente el derecho a la alimentación. Su jerarquía, funcionamiento y presupuestos deben ser fortalecidos. Los mecanismos de coordinación entre las entidades que implementan la materia podrán ser más eficaces en la medida en que las recomendaciones anteriores sean tomadas en cuenta. Mejorar la coordinación inter-institucional continua siendo uno de los retos más difíciles.
La participación efectiva de la sociedad en general continua siendo un elemento clave para que los procesos normativos o de política sean más efectivos. Esa participación debe ser estimulada también con la mejora de capacidades en el abordaje del derecho, a las organizaciones sociales y a otros actores relevantes. Algunos ejemplos de procesos normativos donde la contribución ciudadana fue contundente fueron explicados en detalle durante la Consulta. La participación en el diseño de políticas asegurará una mayor efectividad y coherencia al momento de integrar las necesidades reales de la población. El diálogo permanente con los Gobiernos contribuirá a cerrar las brechas existentes en la materia.
El derecho a la alimentación exige una implementación progresiva, que será posible únicamente si los países priorizan y optimizan recursos en este sentido. Los presupuestos contribuirán mejor a estas acciones si se crean líneas descentralizadas. El papel de los parlamentarios al momento de aprobar y fiscalizar los presupuestos que favorezcan el ejercicio del derecho es también vital.
El monitoreo, desde el punto de vista de derechos humanos, también se hace necesario para ir detectando lo que es necesario trabajar de otro modo. Por esta razón, se alienta a los miembros del Parlamento, de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (Ombudsman), de los Observatorios creados para la vigilancia del derecho y a la sociedad civil a continuar en sus esfuerzos por medir los avances y generar recomendaciones oportunas a los implementadores del derecho. Los Gobiernos deberán facilitar el acceso a la información y la creación de capacidades para el monitoreo.
Las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos tienen un rol muy puntual en esta materia, por lo que se vio la necesidad de reforzar su papel de defensa y garantía del derecho, mejorando su asignación de recursos para este efecto.
Los parlamentarios también fueron mencionados como actores trascendentales en el cambio y en la aplicación de medidas concretas en favor del derecho. Fue destacado su empeño en el Frente Parlamentario contra el Hambre en América Latina, el cual ya cuenta con 11 Capítulos nacionales.
Los medios de comunicación se visibilizan como otro actor relevante para la información, sensibilización y educación comunitaria que deberá irse integrando en la lucha que nos junta.
La necesidad de defensa y exigibilidad de este derecho, nos lleva a concluir que el titular del mismo debe también ser concientizado como un actor “presente”, que al mismo tiempo asume ciertas responsabilidades como su mayor involucramiento en los procesos que le afectan, su interés por información que le concierne y su acción para que sus derechos no sean vulnerados.
La justiciabilidad del derecho a la alimentación, será el último camino esperado si todos contribuyen a concretizar todas las iniciativas aquí mencionadas. Para este efecto, los mecanismos de reclamación y recursos deben estar explícitos en normativas relacionadas a estos temas.
El valor agregado del abordaje de este derecho implica medidas concretas que lo promuevan, lo respeten, lo protejan y lo realicen.
Considerándome afortunada, en abril de este año estuve participando en un Foro similar [3], siendo testigo de las mismas preocupaciones más en un continente diferente: África. Aunque les parezca extraño, a pesar de ser dos continentes diferentes en su historia, procesos democráticos, desarrollo económico, cultura, etc., los impedimentos para la realización del derecho y los desafíos enunciados fueron los mismos presentados por los países en América Latina.
Es verdad que la situación de pobreza, hambre y desnutrición es diferente en ambos y, que los países han vivido diferentes procesos con relación a la seguridad alimentaria y nutricional; sin embargo, notamos que los elementos ya mencionados también se repiten en esta área geográfica.
Un documento preparado para el evento, por el Relator Especial, como base para las discusiones en la Consulta [4], nos hace un recorrido por los principales progresos en la región y las limitaciones que existen.
El derecho ha sido incluido en algunas Constituciones (Sud África, Kenia, Uganda y Malawi) y varios países han elaborado propuestas para una ley de seguridad alimentaria y nutricional (Malawi, Mozambique y Uganda) con la cual pretenden dar un abordaje holístico e intersectorial a la materia, fortalecer los mandatos, funciones y responsabilidades institucionales para la implementación y coordinación en la materia, incluir disposiciones con un abordaje de derechos humanos, dar responsabilidades a los ciudadanos para adquirir mejores hábitos alimentarios, reforzar los mecanismos de monitoreo y recurso y proporcionar recursos financieros.
Los países concordaron en la importancia de la coordinación interministerial en la elaboración de normativas y políticas; así como, en los empeños para la implementación. La necesaria participación pública en todas las fases del proceso y en los Consejos Nacionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional, representados por organizaciones de la sociedad civil. La presencia de la sociedad civil da una energía diferente a los procesos, hay apropiación de los mismos y ayuda a que la voluntad de los gobernantes no se amilane y sobre todo se asegura que los requerimientos de la población se tomen en cuenta.
Se puso énfasis en la necesidad de reforzar la voluntad política en la región, con acciones de incidencia y capacitación con los líderes en los países. Un aspecto muy recalcado en ambos foros fue el papel del sector privado y el del Estado para intervenir en sus materias a fin de precautelar la defensa del derecho con regulaciones apropiadas y el mayor respeto a las existentes.
Los elementos enunciados en ambas Consultas en general son los mismos que ya he planteado; quizás, el valor agregado en este último evento, es que las discusiones fueron también orientadas hacia compromisos que los actores podían adquirir tanto en sus países como a nivel regional.
En este sentido, la creación de redes de trabajo, como la de los Parlamentarios, que aún no se ha creado en la Región, fue vista como una iniciativa muy oportuna para facilitar la aprobación de las normativas tanto en los países en las cuales los procesos han sido largos y las propuestas aún no han sido aprobadas (Mozambique, Uganda, Malawi), como en aquellos que pretenden iniciar estos esfuerzos.
El apoyo a redes ya existentes [5] de pequeños productores y organizaciones sociales en general, el fortalecimiento a las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, el apoyo de la FAO (Equipo del derecho a la alimentación)[6], del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), de las otras Agencias de Naciones Unidas, y sobre todo el papel preponderante que el Relator Especial para el Derecho a la Alimentación ha cobrado en los últimos años, fueron enunciados como trascendentales en los esfuerzos regionales para una implementación más efectiva en la región.
Parece increíble que estando tan lejos de América Latina, aquí en África, la identificación de oportunidades para mejorar las acciones de los actores sea muy similar.
Finalmente, me gustaría referirme a los esfuerzos que he presenciado personalmente con los actores que implementan la materia en los diferentes países en los dos continentes: los contextos son difíciles, la mejoría de la situación parece inalcanzable, los recursos son cada vez menos, el apoyo político muchas veces se enreda… mas ahí están ellos con tenacidad, motivación y compromiso para construir otros panoramas para las generaciones presentes y futuras. Seguir su ejemplo parece ser un compromiso necesario para todos quienes trabajamos por este derecho.
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[1] Mayor información sobre la Consulta de Bogotá. [2] Estos aspectos fueron desarrollados en un documento presentado por la autora durante la Consulta de Expertos en Colombia. [3] 4 y 5 de abril, 2012. Consulta de Expertos sobre la implementación del Derecho a la Alimentación para la región Africana, celebrado en Nairobi, Kenya. [4] Implementing the Right to food at the national level in Eastern and Southern Africa, Background document (Expert Consultation on the right to food implementation, Kenya). [5] Regional Alliance against Hunger, African Network on the right to food, Freedom from Hunger, Eastern African Farmers Association, entre otras. [6] La FAO ha venido apoyando la implementación del derecho a nivel nacional en varios países desde el año 2006. La Consultoría del derecho a la alimentación ha proporcionado apoyo técnico para esfuerzos normativos en Ecuador, Nicaragua, Bolivia, Mozambique, Paraguay, Honduras, República Dominicana, El Salvador, entre otros. Estos procesos han implicado no sólo apoyo a la elaboración de las normativas, sino además a la sensibilización y capacitación de los actores que están involucrados en las diferentes fases del proceso.