Programas de protección social: tres precauciones desde un enfoque de derechos humanos para la alimentación
Escrito por Pablo Faret Moreno
Luego de acusar en las décadas de 1980 y 1990 el golpe propinado al sector social por las políticas de ajuste estructural, desde la década del 2000 los países de la región han recuperado progresivamente ciertos principios orientadores de la política social, superando en cierta medida el objetivo de la mera contención de los casos más críticos a través de “redes” de protección social y recuperando la idea de que la pobreza requiere de intervenciones complejas y persistentes con objetivos de corto y largo plazo. Esta evolución ha consolidado –con un alto grado de heterogeneidad–, políticas de protección social que varían entre esquemas que buscan el acceso a la asistencia y la promoción, y sistemas integrales de protección que buscan establecer garantías ciudadanas explícitas.
De forma paralela, y casi en el mismo período de tiempo, la conceptualización de la seguridad alimentaria y nutricional (SAN) ha evolucionado desde su concepción como un resultado mecánico del buen o mal funcionamiento del mercado agroalimentario y la producción de alimentos hacia un concepto de mayor complejidad, íntimamente vinculado a la pobreza y las desigualdades sociales. América Latina y el Caribe en su conjunto se ha posicionado en el concierto internacional como la región más desigual del planeta en términos de distribución del ingreso, con 167 millones de personas en situación de pobreza y otros 66 millones en situación de indigencia según cifras de CEPAL. Esta situación experimenta su máxima injusticia social con los 49 millones de personas en situación de subnutrición que aún persisten en la región según han informado FAO, FIDA y PMA en su publicación anual sobre el estado de la inseguridad alimentaria en el mundo.
Durante la última década, ambas trayectorias han confluido en una nueva generación de políticas de SAN, las que incluyen entre su amplio y heterogéneo abanico de planes y programas, fuertes componentes ejecutados desde las carteras del sector social –salud, educación y desarrollo social– con objetivos situados en la mejora del acceso a los alimentos y la nutrición. En esta oferta programática destaca fundamentalmente la implementación de programas de protección social no contributivos, tales como transferencias en efectivo –principalmente programas de transferencias condicionadas (PTC) y pensiones sociales–, transferencias en especie (como la entrega de viandas, comedores solidarios y esquemas de alimentación escolar), subsidios al consumo, empleos de emergencia y una serie de medidas tendientes a promover el acceso a servicios sociales existentes de educación, salud, vivienda y cuidado. Sin ir más lejos, de acuerdo con el Atlas de Protección Social del Banco Mundial (ASPIRE), a nivel regional un 63% del quintil más pobre de la población participa en programas de protección social (asistencia social, seguridad social y programas en el mercado del trabajo), mientras que según datos de la CEPAL (1), los PTC alcanzan a alrededor de 122 millones de personas, correspondientes a aproximadamente el 20% de la totalidad de la población regional.
Este tipo de intervenciones han tenido impactos positivos en el acceso a más y mejores alimentos, el incremento del capital humano a través de mejoras de los niveles de salud, nutrición y educación, y la capacidad de los hogares para enfrentar de mejor forma los riesgos inherentes a su vulnerabilidad. Así, de forma interdependiente con los derechos a la educación, la salud, trabajo y la seguridad social, el derecho humano a la alimentación ha podido ser fortalecido a través de la protección social, permitiendo avanzar a los Estados en el cumplimiento de su obligación de realizar el derecho a la alimentación, facilitando y haciendo efectivo este derecho para quienes carecen de los recursos y medios para asegurarse un nivel de vida adecuado (2).
En este escenario, resulta seguro afirmar que la protección social seguirá desempeñando un rol relevante en los esfuerzos de los países de la región por erradicar el hambre y la pobreza. Sin embargo, los actores políticos y sociales deben considerar necesariamente al menos tres elementos para garantizar la pertinencia y efectividad de estas intervenciones desde un enfoque de derechos humanos:
1. La conceptualización y el diseño general sí importan.
El hambre y la pobreza son problemas multidimensionales que requieren de respuestas amplias y de largo plazo.
Más en particular, interesa en primer lugar asegurar que los impactos en nutrición no se conciban como fruto de una mera “externalidad” del aumento de los ingresos familiares, sino como una consecuencia de objetivos, metas y componentes específicamente diseñados para dicho fin. Esto es particularmente acuciante si se considera que los programas de transferencias de ingresos tienden a generar fácilmente impactos sobre la cantidad de alimentos consumidos, pero debido a las nuevas influencias culturales y patrones de consumo los impactos en nutrición tienden a ser algo más esquivos.
En segundo lugar, se deben considerar muy seriamente las transformaciones acaecidas en el medio rural durante la última década desde el punto de vista demográfico, productivo y social. Alrededor de la mitad de la población rural de la región todavía vive en condiciones de pobreza, la que según un estudio reciente de la FAO se ha hecho crecientemente heterogénea en cuanto a la composición de sus hogares y estrategias de vida; asimismo, existen segmentos importantes de la población, como los hogares con jefaturas femenina e indígena, o la condición juvenil, que siguen teniendo importantes brechas de acceso a esquemas de protección social pertinentes (3).
Finalmente, se debe tener precaución con la gran expansión y protagonismo que los PTC han tenido durante los últimos 15 años. Éstos, si bien juegan un rol concreto para permitir al Estado ir al encuentro de la población más vulnerable, no deben ser ni el centro ni la totalidad de la política social, sino que deben inscribirse en una política más amplia para la erradicación del hambre y la pobreza, en donde el protagonismo no reside en programas específicos, sino en sistemas de protección social inclusivos compuestos por variantes no contributivas, contributivas y de empleo decente. En este punto, es especialmente crítico contar con una adecuada infraestructura de servicios de cuidado de modo de desvincular el bienestar y desarrollo de la mujer de su rol tradicional de proveedoras del cuidado familiar.
2. La importancia de los procesos. El mero acceso a una determinada prestación no constituye en sí mismo la realización integral de un derecho humano. La estructura jurídica e institucional, pero especialmente la calidad de los procesos llevados a cabo por el Estado para conseguir resultados, son tan importantes como los impactos socioeconómicos generados por cada programa o proyecto. Un enfoque de derechos humanos implica un nuevo punto de partida para la acción del Estado, la que debe basarse en el reconocimiento de derechos exigibles y no la simple identificación de necesidades que deben ser atendidas.
En concreto, interesa que el norte fundamental en la implementación de los programas de protección social sean principios como la participación, la rendición de cuentas, la igualdad y no discriminación, la transparencia, la dignidad humana, el empoderamiento y el imperio de la Ley. Esto es especialmente acuciante en una región marcada en el pasado (y presente) por la violencia institucional, el clientelismo y el corporativismo. Los principios del enfoque de derechos pueden fomentar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos –pues permiten que éstos lleguen a quiénes deben llegar y se potencia la contraloría social–, al tiempo que se refuerza el trato adecuado a los destinatarios en cuanto titulares de derechos exigibles, especialmente a nivel local (4).
3. El ámbito productivo: núcleo de la SAN. Especialmente al referirnos al derecho a la alimentación, resulta imposible ignorar el traslape entre los campos productivo y social. El factor productivo no sólo está presente en el ámbito de la protección social en la discusión sobre la sostenibilidad, temporalidad y los esquemas de graduación de cada programa, sino que está en el centro de las estrategias nacionales de SAN, pues vergonzosamente quiénes producen los alimentos son a menudo quiénes más sufren el atropello de su derecho humano a una alimentación adecuada.
En la base de esta problemática se encuentra la heterogeneidad de la estructura productiva presente en los países de la región. Por un lado, la presencia de sectores con alto dinamismo, capacidad de consumo y protecciones institucionales al empleo, la vivienda y el conjunto de servicios sociales básicos, y por otro, la existencia de una amplia porción de la población inserta en los sectores menos dinámicos, sin un acceso adecuado a los servicios sociales básicos, la protección institucional a las condiciones de trabajo o ingresos suficientes para satisfacer las necesidades básicas. Esta condición actúa como transmisor de las desigualdades sociales en una secuencia que comienza en la estructura productiva, pasa por la calidad de los empleos, las condiciones y estrategias de vida, y desemboca en la reacción de la protección social, la que muchas veces opera en una lógica “dual” de protección con niveles disimiles de calidad para aquellos pertenecientes al sector informal o de baja productividad y quienes se desempeñan en sectores de productividad media o alta (5).
Finalmente, para evitar transformar a la protección social en un esfuerzo residual, los países de la región deben asumir la heterogeneidad estructural como un problema público, entendiendo que la única forma de dar legitimidad y efectividad a los esfuerzos realizados en protección social es complementar al conjunto de las respuestas emanadas desde el sector social con el ámbito productivo. Se trata, en definitiva, de modificar el carácter social del Estado, cuya zona de comodidad en la actualidad radica en políticas “primarias” (actividades regulatorias de los eventos vitales de las personas y grupos sociales) y “secundarias” (la corrección ex post de las distribución de bienes, servicios y oportunidades resultantes de las estructuras económicas y sociales), quedando pendiente la implementación de políticas “terciarias” para alterar la estructura de oportunidades vigente con anterioridad a la acción de los mecanismos sociales y económicos que originan la conculcación de derechos (6). En concreto, acciones como el cierre de la brechas existentes entre la agricultura familiar y el agronegocio con énfasis en el acceso a tierra, agua, financiamiento y comercio justo, pueden “dotar de sentido” a la política social en el marco de una estrategia amplia de lucha contra el hambre y la pobreza.
En síntesis, siempre y cuando los programas de protección social se diseñen, implementen y evalúen bajo procesos basados en un enfoque de derechos (considerando los desafíos particulares del mundo rural, la nutrición, el enfoque de género y la articulación de sistemas integrales de protección), pueden desempeñar un rol importante en las políticas de SAN para favorecer el cumplimiento de la obligación del Estado de realizar el derecho a la alimentación. Sin embargo, en orden de cumplir de forma cabal con el conjunto de obligaciones que impone el derecho a la alimentación, se hace necesaria la implementación de estrategias nacionales adecuadamente balanceadas entre los ámbitos social y productivo. Únicamente así se garantizarán no sólo la sostenibilidad de los resultados, sino la consideración de la persona como eje central del desarrollo.
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(1) Base de Datos de Programas de Protección Social No Contributiva en América Latina y el Caribe
(3) Para mayor información, consultar el Séptimo Seminario Internacional “Seguridad Alimentaria, Pobreza Rural y Protección Social en América Latina y el Caribe”, Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 22 y 23 de noviembre de 2012.
(4) En este aspecto existe un importante cúmulo de análisis que sugiero revisar en profundidad. A nivel global, destaca el importante y fructífero trabajo de la Experta Independiente de Naciones Unidas sobre la cuestión de los Derechos Humanos y la Extrema Pobreza, Magdalena Sepúlveda, y algunas observaciones realizadas por el Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentación, Olivier De Schutter. A nivel regional, es de gran utilidad revisar el Informe de Relatoría y Guía para el Análisis obtenidos del Taller de Expertos “Los Programas de Transferencias Condicionadas desde un enfoque de derechos humanos”, organizado el 17 y 18 de marzo de 2011 por FAO, ACNUDH y CEPAL, así como también las memorias y conclusiones del “VI Seminario Internacional sobre Programas de Transferencias Condicionadas”, llevado a cabo en la Oficina Regional de FAO para América Latina y el Caribe los días 29 y 30 de septiembre de 2011.
(5) Ver: CEPAL (2012). Eslabones de la desigualdad: heterogeneidad estructural, empleo y protección social; CEPAL (2011). Panorama Social de América Latina; y Rossel, C. (2012). Protección Social y pobreza rural en América Latina.
(6) Atria, R. y Ruiz, C. (2010). Política y transformación social en América Latina: descentración de la acción estatal e ilusión tecnocrática. Documento de Investigación, Centro de Investigación en Estructura Social (CIES), Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile.
